《未成年人保护法》于1991年9月颁布，经过2006年、2012年两次修改，今年修法再次列入全国人大立法规划，是对完善我国儿童法律保护制度建设强烈社会呼声的回应。此次修改与完善，应注意适应我国儿童福利政策从补缺型向普惠型发展的变化，进行适度“福利法化”。
未成年人保护法律体系建设取得显著进展
近年来，中央和地方贯彻落实《未成年人保护法》和《儿童发展纲要》关于“儿童与法律保护”的要求，积极回应社会关切问题，未成年人法律保护在国家监护理念、法律制度、保护机制三大方面取得显著进步。
一是国家监护理念在立法和实践中取得重要突破。儿童最大利益原则在政策制定和司法实践中得到更广泛运用，国家是儿童最终监护人的国家监护理念开始被立法和实践所接受。针对南京饿死女童案等恶性案件所暴露出的我国未成年人保护制度设计的不足，民政部在2013年开始未成年人社会保护试点改革，将政府保护拓展到了孤残儿童之外，特别是父母还健在但处于困境状态的儿童。2014年12月，四部委下发了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，激活了沉睡二十余年的剥夺父母监护权的条款。2017年3月，全国人大通过的《民法总则》除了进一步确立剥夺监护权制度外，明确规定在没有依法具有监护资格的人情况下，由民政部门担任第一序位监护人。
二是儿童保护法律制度不断完善。在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》《收养法》四部专门法律的基础上，2012年修改《刑事诉讼法》时增设了“未成年人刑事案件诉讼程序”专章；2015年《刑法修正案（九）》加大了对虐待、拐卖、性侵未成年人犯罪的惩治力度，废除了争议多年的嫖宿幼女罪罪名；2015年出台的《反家暴法》将儿童列为特殊对象加以保护；2017年《民法总则》完善了未成年人监护制度，建立起来家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护制度。
三是儿童保护机制建设日趋健全。为保护儿童权益，我国立法、司法、政府各有关部门以及社会团体通过建立相应的机制，以监督、实施和促进儿童保护事业的健康发展，包括全国人民代表大会内务司法委员会妇女儿童专门小组、全国政治协商会议妇女青年委员会、国务院妇女儿童工作委员会等，中央和地方政府的教育、卫生、文化、公安、体育、民政等部门，设有负责儿童工作的职能机构。2016年，国务院先后颁布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》，确立了“强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预”四位一体的儿童保护机制；民政部设置了未成年人（留守儿童）保护处，走出了完善我国政府未成年人保护机制建设的重要一步。2018年，国务院办公厅建立起农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度。
未成年人保护法的“福利法化”
尽管我国未成年人法律保护取得显著进步，但仍然面临巨大挑战。近年来，儿童遭受暴力、虐待、剥削和受忽视等问题频繁出现，舆论对未成年人恶性犯罪、校园欺凌等状况关注越来越高，未成年人法律保护状况与社会公众的期待存在一定距离，迫切需要通过顶层设计才能得到更好地解决。
我国儿童福利尚不发达，缺乏相应的儿童福利政策与法律保障体系。为此，迫切需要加快儿童福利立法，尽快达成社会共识，调动政府和社会资源，共同保障儿童安全健康成长。鉴于此，《未成年人保护法》的再次修订和完善，应注意回应社会迫切需求，适应我国儿童福利政策从补缺型向普惠型发展的变化，对该法进行适度“福利法化”。
一是在《未成年人保护法》中设立“儿童福利”专章。近年来，要求儿童福利尽快立法的呼声愈发强烈。在儿童福利制度缺乏的情形下，未成年人保护工作客观上没有办法落实。通过立法，将解决体制、机构、基础设施和财政预算等问题，这些问题是在政府的条例中是很难解决的。建议在未保法中设立儿童福利专章，用法律的形式对儿童生活保障、儿童教育发展、儿童医疗保健、儿童安全保护做出系统全面的规定，用法律形式对政府、社会和家庭关爱保护儿童权利义务做出具体明确规定，全面实现依法关爱保护儿童的目标。
二是设立专司统筹协调关爱保护儿童工作。基层体系的管理和工作协调，需要通过具有行政职能的较高规格的儿童行政管理机构来实现。目前，我国管理儿童事务的部门有民政、公安、教育、卫生等部门及工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织，形成多头管理，政策碎片化。这种管理体制不适应关爱保护儿童特别是留守儿童目标的实现，本次修法中，应注重整合国家儿童保护工作管理职能，统筹协调关爱保护儿童工作，设置统一且职能强大的儿童保护行政管理机构，或者将儿童保护工作设在主管儿童工作的部委，将从体制上解决儿童工作行政管理虚化的问题。
三是在每个行政村设立儿童专干增强村级管理儿童工作能力。对于剥夺不负责任的父母的监护权的政策已经出台，但面临的挑战是目前没有具体措施和队伍来落实这样的政策，是目前面临的巨大挑战。相当多行政村从需要出发，设立儿童主任、儿童专干、儿童福利督导员等岗位，很好地发挥了服务儿童村民、促进家庭和谐、维护社会稳定等方面的作用。通过立法明确在村级设立儿童工作委员会，有助于夯实儿童工作组织体系基础，形成从中央到村的多层级紧密系统的儿童工作组织体系，为儿童关爱保护工作提供组织保障。
四是将儿童保护纳入国家财政预算科目。儿童工作经费主要来源于政府财政拨款，渠道单一，资金有限。通过立法设立儿童关爱保护工作经费科目，纳入预算管理，并建立村级儿童工作专干补助等专项资金，同时，积极争取福彩公益金的支持，鼓励和引导社会力量参与，为儿童关爱保护工作提供资金保障。
五是建立儿童保护的工作处理程序和操作标准。尽管未成年人监护权转移制度已经激活，但仍缺乏问题发现机制、伤害评估标准、临时安置程序、原生家庭服务内容等处置标准和操作程序。为此，尽快建立儿童保护的工作处理程序和操作标准，并通过儿童工作人员基层进行监督和落实，协调并切实保护留守儿童权益。
六是将儿童保护设施纳入政府建设规划。儿童保护机构不断升级，救助职能有所拓展，自2013年民政部开展未成年人社会保护试点工作以来，已有126个试点地区将“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”。随着《未成年人保护法》《反家庭暴力法》实施，救助机构将承担更多儿童保护庇护工作，应尽快通过立法将儿童保护设施建设纳入政府规划。
来源：中国公益研究院