2016年以来，我国儿童福利发展驶入普惠型发展快车道，制度化建设快速推进，保障水平逐步提高。由民政部门牵头的儿童福利行政管理体制进一步健全；儿童福利保障对象日益拓展；基层儿童福利服务能力逐步增强，村（居）儿童主任基本实现全覆盖；政府购买社会组织服务资金投入不断加大。与此同时，我们仍面临着多重挑战，迫切需要顶层设计和基层探索并重，着力推进普惠型儿童福利制度建设，切实提高儿童福利服务的供给能力。

一、儿童福利发展驶入普惠型发展快车道

1. 儿童福利制度化建设快速推进，顶层设计现代儿童福利体系

通过对2014—2018年中央各部委出台的儿童福利政策文件的汇总整理，我们发现，从政策文件效力级别来看，国务院继2010年孤儿生活保障津贴后，于2016年出台了困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护两大政策，标志着我国儿童福利与保护体系从补缺型向普惠型全面转型升级。

图1 国务院儿童福利与保护文件出台情况

从数量上看，2017年出台政策数量最多，达51个，2018年为47个，2014-2016年则分别为32个、31个、33个。从领域分类来看，2014-2018年各领域政策文件整体上呈增长趋势；其中，安全保护、教育发展类文件数量持续增长，生活保障、人才队伍、医疗健康等领域文件数量波动上升。2018年，在生活保障、教育发展、医疗健康、救助保护、人才队伍5大领域共出台政策文件47份，尤其在留守儿童、大病儿童和孤残儿童等各类困境儿童的救助保护和津贴保障方面取得重要突破。

图2 中央各部委儿童福利政策按领域分类（2014—2018年）

*资料来源：儿童福利与保护研究中心根据公开资料整理。

2. 由民政部门牵头的儿童福利行政管理体制进一步完善

完善的行政管理体系是儿童福利发展的关键。长期以来，我国儿童福利行政管理中多头管理问题突出，造成国家儿童福利整体目标较为分散。根据国际经验，亟需建立科学完善的儿童福利行政管理体制和无缝对接、高效运行的工作机制和管理服务体系。

为积极应对当前儿童福利发展挑战，更好满足现阶段经济社会和儿童发展内在需求，加速构建我国现代儿童福利体系，2019年1月25日，《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》正式发布，儿童福利司成为新设立的三大司局之一。民政部儿童福利司的设立，是实现多头管理归口整合、应对当前儿童福利发展挑战、践行以儿童利益最大化为原则、满足新时代儿童发展多元需求所采取的重大举措。这项改革对于我国儿童福利事业发展具有里程碑意义，我国现代儿童福利体系建设进入新阶段。

表1 民政部儿童福利工作机构设置与主要职责调整情况

3.儿童福利保障对象和内容日益拓展

2016年6月13日，国务院出台《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号），开启了我国儿童福利制度新时代，在保障对象范围方面，从保障孤儿弃婴扩展到帮助困境儿童；在保障的内容方面，由保障基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，标志着我国儿童福利制度走上新台阶。31个省份在国家政策文件要求基础上，进一步探索与拓展。

天津、辽宁、云南、黑龙江、浙江、山东、河南、内蒙古、江苏、山西及宁夏11个省份探索拓展困境儿童基本生活保障范围。与国务院出台的困境儿童保障政策相比，天津市和山西省提出为低收入家庭儿童提供基本生活保障；辽宁、云南、黑龙江省将困境儿童保障范围扩展到流浪未成年人，要及时给予妥善的临时安置，满足其基本生活需求；浙江、山东省继续推进罕见病儿童基本生活保障；河南省探索为民政部门及其所属儿童福利机构临时监护的困境儿童提供基本生活保障；内蒙古、江苏、云南、山西4省份困境儿童保障范围包括单亲家庭儿童和失足未成年人；宁夏回族自治区将困境儿童保障范围拓展到父母双方均无法履行抚养义务的儿童。

黑龙江、四川、内蒙古、海南、宁夏、上海和山东7省份将学前教育资助纳入教育保障范围，河南为困境儿童开展12年免费教育，上海、山东提出残疾儿童15年免费教育。与国务院出台的困境儿童保障政策相比，河南省人民政府办公厅关于加强困境儿童保障工作的实施意见重点强调了对教育保障的强化支持措施，明确提出“自2017年秋季学期起,实现困境儿童从义务教育到高中阶段12年免费教育”，并对各教育阶段补助标准进行了明确。上海和山东则提出对残疾儿童施行从学前教育到高中阶段教育的15年免费教育。内蒙古、四川、黑龙江将义务教育阶段的“两免一补”向“两免两补”、“三免一补”拓展。

表2 地方困境儿童教育资助文件相关规定

* 资料来源：儿童福利与保护研究中心根据公开资料整理。

天津、安徽、广东、重庆、吉林、福建和江西7省份将参加城乡居民基本医疗保险个人缴费全额资助范围从特困儿童向低保、重残儿童拓展，加强疾病应急救助制度衔接。与国务院出台的困境儿童保障政策相比，内蒙古明确补贴参保费用个人缴费部分比例不低于50%。河北省提出对省内发生急重危伤病、需要急救但身份不明确或无力支付相应费用的儿童开展救助，内蒙古等4省份明确落实弃婴和流浪未成年人疾病患者的发现、护送及救治机制。

4.基层儿童福利服务能力逐步增强

各地在整体规划建设过程中，更加考虑社区儿童福利需求，发展社区儿童服务项目，壮大社区志愿者队伍，为社区儿童提供全方位、全覆盖的福利服务。“专业社会工作”一词连续第三年写进《国务院政府工作报告》，从“发展、支持到促进”社会工作发展，有力推动社会工作人才培养机制完善。2017年，民政部等五部门联合发布《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》，围绕“强化专业作用”原则，引导和支持社会工作专业人才服务农村留守儿童和困境儿童；中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出到2020年推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”，实现社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系的目标。2018年，全国31个省份全部出台困境儿童保障工作意见，为基层全面普及儿童福利和保护服务体系奠定基础。

根据国务院困境儿童保障意见要求，村（居）民委员会将设立儿童福利督导员或儿童权利监察员开展困境儿童保障工作，全国将建成一支由68万名兼职或专职儿童福利督导员组成的基层儿童福利与保护服务专业工作队伍。2019年民政部工作视频会议工作介绍中提到，2018年全国配备乡镇（街道）儿童督导员4.46万名、村（居）儿童主任61.53万名，基本实现全覆盖。

5.政府购买社会组织服务的资金投入不断加大

政府购买儿童类社会组织服务成为政府购买社会组织服务的重要组成部分，2018年，政府购买儿童类社会组织服务金额和数据量均占总数的31%左右。从政府购买社会组织服务数目和金额的情况来看，2018年政府购买社会组织服务共计463个，购买服务总价值为1.81亿元；单个项目金额平均为39万元，是7年来历史最低。这符合近年来项目数量增加、单个项目金额减少的发展趋势。2018年，儿童领域项目数量为148个，儿童领域项目金额共计5576万，较2017年略有回落。以慈善组织、爱心企业和志愿者为代表的社会力量在儿童福利领域开展了大量卓有成效的慈善活动，对政府的儿童福利工作形成了有益补充。根据不完全统计，2018年大型捐赠项目总额为6.72亿元，儿童医疗捐赠占61.61%。

图3 中央财政购买社会组织服务儿童类项目数与总金额（2013—2018年）

* 数据来源：中国社会组织公共服务平台（http://www.chinanpo.gov.cn）公开数据整理。

二、当前儿童福利体系建设面临严峻挑战

1.家庭功能弱化，儿童福利服务需求快速释放

在社会转型过程中，单位保障功能消解，家庭保障功能弱化，而国家社会政策支撑不足，使我国儿童福利事业严重滞后于经济社会发展，容易冲击社会安全，影响社会和谐。我国家庭发展正经历深刻变化，根据国家卫生计生委《中国家庭发展报告2015》 数据显示，2—3人的小型家庭（户）已经成为家庭主流。家庭功能弱化，儿童福利服务需求将不断释放。由于社会加速流动和家庭功能弱化等原因，儿童风险急剧加大，给家庭带来巨大压力。此外，生育政策调整后将有更多儿童出生，对儿童福利事业的发展提出了更高的要求，社区托幼服务、早期教育培训、优质教育资源、儿童医疗保险、重特大疾病救助等儿童福利服务多方面的基本需求将不断释放。

2.儿童社会问题多发亟待加强儿童福利制度建设

我国儿童福利问题复杂多样，儿童遭受家庭暴力致死、农村留守儿童自杀及患重病得不到救治等一系列恶性事件，不断地冲击人们的道德底线，引发舆论强烈不满，严重影响社会和谐。由于地区儿童关爱保护服务体系发展的不平衡，我国在儿童福利保障、安全保护、教育发展和医疗健康等方面仍然面临资源配置差异及基本公共服务不足等严峻挑战，对我国儿童福利制度建设提出了更高更快的要求。其主要体现在：纳入现金福利保障儿童规模逐年减少，中央孤儿基本生活保障经费投入总量逐年走低，儿童关爱保护财政投入缺乏制度安排；儿童教育、医疗资源配置仍然存在投入不足、地区不均的区域差异；中央彩票公益金用于儿童类别项目经费逐年下降，儿童社会服务专业化政府购买政策支持欠缺等。

3.专业化基层儿童工作人员严重缺乏

我国社工发展快速但仍处于起步阶段，儿童领域社工缺乏。美国2014年共有64.9万在职社工，其中，从事儿童、家庭、学校领域的社工者达到30万，占美国在职社工总人数的47%，儿童社工在美国社工领域占有重要地位。儿童专业社会工作人员作为完成儿童福利服务“最后一公里”的使者，具有上传下达的重要意义，在儿童情况监测、问题发现、资源协调和服务提供等方面都发挥关键的作用。

三、中国儿童福利事业站在历史新起点

关爱儿童、发展儿童福利是国际社会的通行做法，是各国提高人口素质、增强国家竞争力的战略举措。如何建立现代儿童福利体系，还需要全社会调整理念，达成最为基本的共识，加快制度体系调整；同时，推动覆盖到社区的网络化儿童福利服务体系的建立，鼓励引导专业化社会服务和社会力量参与，适应我国现实的经济水平并且与国际经验接轨，这是我国社会建设的重要关键。

当前，我国儿童福利体系建设正进入重大历史转折点，面对当前儿童福利领域存在的突出问题，迫切需要顶层设计和基层探索并重，着力推进普惠型儿童福利制度建设，切实提高儿童福利服务供给能力，让经济社会发展成果惠及广大儿童，逐步达到发达国家儿童福利的整体水平。一是完善儿童福利法律法规政策体系，研究制定《儿童福利法》作为国家层面纲领性儿童大法；二是要强化村级儿童福利服务能力建设，加强基层专职儿童工作人员的专业化发展；三是要加大政府财政投入力度，建立以财政投入为主、社会资本为补充多渠道并举的儿童福利资金筹措投入机制；四是建立自下而上的非正常儿童发现报告机制、一门受理和转介处置机制、保障和服务监督与评估机制；五是提高儿童津贴标准，扩大儿童分类保障对象范围；六是完善大病救助，为重病儿童实行托底保障。

来源：中国公益研究院