没有工业革命创造的巨大物质财富，现代化便失去了存在的物质基础。但在西方国家现代化进程中，工业化产生的巨大贫富差距以及周期性的经济危机，给就业和民生带来了极度的不稳定。福利国家制度便是西方国家为了缓解这些问题而设置的一种社会协调机制，被西方资本主义国家普遍运用，成为西方国家治理社会的重要工具。它的主要内容是由国家出面给社会成员提供各种“保底”服务，以使社会在一个更为富裕的基础上更加公平稳定。就英国而言，福利国家制度的建立，既是英国现代化的产物，也是其成为现代化国家的一个重要标志。然而，福利国家制度在助推英国走向现代化的同时，也引发了种种弊病。

《贝弗里奇报告》勾勒出英国福利国家制度的蓝图

早在近代初期，英国的无业游民和贫困问题就迫使英国政府以各种济贫的方式加以解决。1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》是世界上第一部有关社会救济的法律。当时英国在进行圈地运动以后，偷盗者、乞讨者增多，社会不安因素急剧增加，为了稳定社会情绪，维持统治，英国王室在1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》。这部法律规定凡年老者可在家中接受救济；贫困儿童可在他人家中寄养，成年后可去做学徒；流浪者被关进监狱或送去教养院。但从英国现代化进程来看，《伊丽莎白济贫法》的救济效果并不理想。

二战时期是英国真正开始探索建立福利国家制度的关键时期。1941年，贝弗里奇受政府委托，负责制定一项战后社会保障计划。贝弗里奇吸收了当时有关“国民社会保障权利”的观点，并将这种观点融入制定的计划中。1942年，他以《社会保障及有关服务》为题发表了这个计划（即《贝弗里奇报告》）。《贝弗里奇报告》以消除贫困、疾苦、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，主张建立一个全社会的公民保障制度，让每个公民都享有医疗保健、养老金等权利，而不仅仅局限于穷人。贝弗里奇在报告中提出了三个原则：一是普遍性原则，即社会保障实行的范围不限于社会的贫困阶层，而应该包括所有公民；二是政府统一管理原则，即政府通过国民收入再分配的形式组织实施社会保障措施；三是全面保障原则，即所谓“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。

《贝弗里奇报告》的主要内容是：建立、健全社会保障体系，预防人们中断或丧失挣钱的能力，提供生育、结婚及死亡等所需的费用。新的社会保障计划应承担三个基本任务：一是为所有15岁以下的儿童提供补助或让所有的儿童接受全日制教育直到16岁。二是为社会所有成员提供合适的医疗卫生和康复设施以防止疾病和治疗疾病，使他们能够保持或者恢复工作能力。三是维持就业，也就是说避免群众性失业。1942年11月《贝弗里奇报告》正式出版，报告在英国引起强烈反响，并成为英国现代社会福利体系的蓝图。

福利国家制度的建立让英国公民获得现代化社会福利保障

二战期间，英国政府出台了许多社会保障服务，战后政府很难将战时已经提供的社会服务再收回去。此外，战后英国的经济经历了一个发展的黄金时期，人均国民生产总值一直保持着2.2%左右的增长率，这些为英国福利国家制度的建立、长期实施福利政策提供了有利条件。

1946年，以《贝弗里奇报告》为基础，英国政府通过了《国民保险法》和《国民医疗保健服务法》。1948年，英国政府制定了《国民扶助法》，废除了运行数百年的《伊丽莎白济贫法》。与此同时，把统一处理的济贫政策按其功能进行了分割，即把经济扶助的责任移交给中央政府，并让地方当局按照个别需求为贫困的居民提供福利。换言之，英国政府已经用全国统一的、集中的福利提供方式取代了旧有的、分散的、地方性的福利提供方式。

因此，在1948年，工党政府宣布英国已经构建起福利国家，使社会保障制度化了。其基本内容包括：一是全民保障。保障范围几乎无所不包。二是各种保障待遇都以法律形式固定下来，强调了社会保障的平等性与普遍性。三是政府统一管理，全国最高领导机构是卫生和社会保障部。四是社会保障资金主要来源于国家一般性税收。这也成为英国现代化进程中的一个里程碑事件。

英国在战后逐渐形成的以国民卫生医疗服务、个人社会服务及社会保障为支柱的社会福利体系，不但帮助低收入阶层获得基本生存的保证，而且在一定程度上抑制了贫富分化，很大程度上改变了英国的社会面貌。

自此以后，每个英国公民可以享受到一种基本的但却是现代化的社会福利保障。它不仅提高了人们的生活质量，而且也提高了人们对自己国家的认同。

过度发展的高福利制度给英国现代化带来诸多弊病

然而，福利国家制度的普遍性原则是与英国公民的普选权紧密联系在一起的，这就产生了一个怪圈：战后工党和保守党为了获得更多的选票、争取大选的胜利，在福利项目上互相攀比，花样翻新，致使历年的福利开支呈现只能增不能减的局面。英国社会保障权益项目越来越多，社会保障标准越定越高，支出不断增长，很大程度上致使英国国家财政屡次陷入困境。

据官方《国民收入与支出》统计，1951年福利支出为20.74亿英镑，到1982年竟增至685.1亿英镑。扣除英镑贬值及通货膨胀因素，增长了2.7倍，而同期国内生产总值仅增加了1倍。入不敷出本已成为福利国家的包袱，但雪上加霜的是，为了争取选民赢得大选，两党还不断地扩大福利的范围，导致财政支出不断增加。“财政收入占财政支出的比例，在50年代和60年代内（1951—1970年），平均每年为97.07%。这就是说，虽然有赤字，但所占比例并不算很大。但70年代前六年（1971—1976年），英国平均每年财政收入在财政支出中所占比重降到83.5%。这表明了英国财政状况的恶化。”

英国工党和保守党为拉选票致使福利开支陷入只能增不能减的困境，让英国的福利国家体系面临着巨大的挑战。在这样的情况下，英国政府本应通过各种政策和经济举措，对经济与社会福利之间的关系进行协调。在社会福利方面则必须由政府来发挥提供、引导和监督的决定性作用，不能幻想通过市场来自动调节社会福利的分配，更不能推卸政府的责任。然而，结果却往往令人失望，因为历届英国政府，在解决福利国家危机的过程中，表现得并不理想。其中一个主要原因，还是对选票和选举结果的考量。

任何一届英国政府关心的，始终是选举获胜，而将其他东西放在次要位置。换言之，如何获取选票一直是英国政府的中心任务，也是其执政原则，其他的事情，相对而言都没有足够的分量。因此，这样选出来的政府，在应对福利国家弊病方面只能是一个无所作为的政府，很难从社会发展必须与经济发展同步这个源头，来解决日益高涨、不切实际的过度福利给国家财政带来的巨大压力。事实证明，民主选举制度与福利国家制度捆绑在一起，造就了英国福利国家制度改革无法破解的怪圈。

与政府未能充分履行科学合理分配福利的权责相伴，福利国家制度的实施引发了一系列问题，比如平摊式分享福利和消费福利、福利机构的官僚化和自我膨胀趋势、制定不切实际的“过度福利化”标准等。

更严重的问题在于，过度发展的高福利制度对整个英国的人口再生产带来了巨大的威胁。福利国家制度的建立，使每个英国公民的生活都有了可靠的保障，但也在无形中使传统的家庭和社会责任之间的关系趋于解体。英国青年一代在免除衣食的困扰后，不仅对生产，对人口的再生产也产生了厌倦，不希望简单重复老一代人的生活方式。随之而来的便是英国越来越低的生育率，以及由此产生的劳动力缺乏和人口老龄化加剧等问题。

随着英国福利国家制度的完善，英国的人口结构开始发生了变化。根据英格兰和威尔士的人口调查，1901年时，14岁以下的婴幼儿和少年占比为32.4%，65岁以上的人口仅为4.7%；1991年时，14岁以下的婴幼儿和少年只占19.1%，65岁以上的人口则占15.9%。这一老龄化的趋势在21世纪变得尤为明显。年轻人的不婚不育行为，使英国从1987年开始，出现了和平时期的第一次人口下降。这些问题的产生，不能不说是英国福利国家制度的一种悲哀，它们也成为英国现代化进程中难以摆脱和有效解决的弊病。

来源：学习时报